भारतीय राज्यव्यवस्थेत राष्ट्रपती आणि राज्यसभेचे स्थान

नमस्कार मंडळी,

मागच्या वर्षी लोकसभा निवडणुकांच्या धामधुमीत मी मिपावर बरेच लिखाण केले होते. त्यामध्ये 'भारतीय राज्यव्यवस्थेत राष्ट्रपती आणि राज्यसभेचे स्थान' हा लेख तयार केला होता. पण निवडणुक विषयक चर्चा आणि त्यानंतर पुण्यातून प्रस्थान आणि आय.आय.एम मध्ये गेलेले पहिले धावपळीचे वर्ष यात हा लेख मी लिहिला होता हेच विसरून गेलो. कालच अचानक त्याची आठवण झाली आणि संगणकावर शोधाशोध करून तो लेख मला मिळाला. सध्या मी गुरगावमध्ये समर इन्टर्नशीपसाठी आहे.माझे काम पूर्ण झाले आहे त्यामुळे माझ्याकडे मोकळा वेळ आहे.लवकरच गुरगावहून मुंबईकडे प्रस्थान करायचे ठरवले आहे आणि अहमदाबादला परतण्यापूर्वी थोडाफार पर्यटनाचा बेत आहे. एकदा अहमदाबादला परत गेल्यानंतर मिपासाठी वेळ देता येणार नाहीच. तेव्हा हा लेख थोडेफार बदल करून मिपावर आजच लिहित आहे. मी शाळेत असताना शाळेच्या ग्रंथालयातून भारतीय राज्यघटनेवर एक पुस्तक वाचले होते. पुस्तकाचे नक्की नाव आणि लेखक लक्षात नाही. पण या लेखाची मुख्य प्रेरणा ते पुस्तक आहे. हा लेख मागच्या वर्षी मिपावर लिहिणे अधिक योग्य ठरले असते पण कधीच न लिहिण्यापेक्षा उशीरा लिहिला तरी वाईट नाही.

भारताने स्वतंत्र झाल्यानंतर राज्यघटना स्विकारली ती मुख्यत्वे ब्रिटिश आणि अमेरिकन राज्यघटनांवर आधारीत आहे. ब्रिटिश राज्यघटना लिखित स्वरूपात नाही आणि ब्रिटिश पध्दतीत परंपरा याच राज्यघटनेची कलमे असल्याप्रमाणे असतात. तेव्हा आपल्या राज्यघटनेत मुख्यत्वे ब्रिटिश परंपरा आणि अमेरिकन राज्यघटना यांचे प्रतिबिंब आहे.पुस्तकात म्हटले आहे की आपल्या राज्यघटनेवर जपान आणि आर्यलंडच्या घटनांचाही काही प्रमाणात प्रभाव आहे. तो नक्की कोणत्या स्वरूपात आहे याची मला कल्पना नाही.

१. आपल्या राज्यघटनेप्रमाणे भारताच्या राज्यव्यवस्थेचे स्वरूप 'गणराज्य' (रिपब्लिक) आहे. गणराज्य म्हणजे ज्या राष्ट्राचे प्रमुख लोकांनी प्रत्यक्ष/अप्रत्यक्षपणे निवडून दिलेले असतात. यात राष्ट्राचे प्रमुख आणि सरकारचे प्रमुख यातला फरक लक्षात घ्यायला हवा. भारतात राष्ट्राचे प्रमुख हे राष्ट्रपती असतात तर सरकारचे प्रमुख पंतप्रधान असतात.ब्रिटनच्या पध्दतीत राष्ट्राची प्रमुख राणी असते तर सरकारचे प्रमुख पंतप्रधान असतात. तर अमेरिकेत अध्यक्ष राष्ट्राचे आणि सरकारचे असे दोन्ही प्रमुख असतात. यात ब्रिटनमध्ये राष्ट्राचे प्रमुख वंशपरंपरागत असतात आणि निवडले जात नाहीत तर भारत आणि अमेरिकेत निवडून दिलेले असतात. भारतात राष्ट्राचे प्रमुख अप्रत्यक्षपणे तर अमेरिकेत प्रत्यक्षपणे निवडले जातात. म्हणजेच ब्रिटन हे गणराज्य नाही तर भारत आणि अमेरिका ही गणराज्ये आहेत.

२. ब्रिटनमध्ये भारतातल्या सारखी राज्ये नाहीत तर परगणे आहेत. तर अमेरिकेत राज्ये आहेत. ब्रिटनमधल्या परगण्यांना भारतातल्या राज्यांप्रमाणे व्यापक अधिकार नाहीत तर अमेरिकेतील राज्यांना भारतातील राज्यांपेक्षाही अधिक व्यापक अधिकार आहेत. किंबहुना अमेरिकेत परराष्ट्रधोरण, संरक्षण, अर्थ यासारखी खाती वगळता इतर सगळ्या खात्यांचा कारभार राज्ये बघतात (अर्थ खाते अर्थातच सामायिक आहे). भारतात राज्यघटनेप्रमाणे एकूण ९७ विषय असे आहेत ज्यावर केवळ केंद्र सरकार कायदे करू शकते, ६६ विषयांवर राज्य सरकारे आणि ४७ विषय सामायिक सुचीत आहेत. (माझ्या आठवणीप्रमाणे हे आकडे बरोबर आहेत पण वाचन करून बरीच वर्षे झाली असल्यामुळे त्यात काही चुका असायचा संभव आहेच). जर सामायिक सुचीतील विषयांवर केलेल्या राज्याच्या आणि केंद्राच्या कायद्यांमध्ये फरक असेल तर केंद्राचा कायदा राहतो. तसेच या विषयांव्यतिरिक्त इतर कोणत्याही विषयावर कायदे करायचा 'शेषाधिकार' केंद्र सरकारचा आहे. अमेरिकेत असे 'शेषाधिकार' राज्यांकडे आहेत. इतकेच काय तर प्रत्येक राज्याचे झेंडे, घटना स्वतंत्र आहेत.

या दोन मुद्द्यांवर भारतीय राज्यघटना ब्रिटिश पध्दती आणि अमेरिकन पध्दतींचे मिश्रण आहे पण भारतीय परिस्थितीनुसार त्यात बदल केले आहेत.

वर उल्लेख केल्याप्रमाणे भारतात राष्ट्रपती हे राष्ट्राचे प्रमुख असतात.पण त्यांना अमेरिकेच्या अध्यक्षांप्रमाणे व्यापक अधिकार नाहीत.तर ब्रिटनच्या राष्ट्रप्रमुखांप्रमाणे भारताचे राष्ट्रप्रमुख हे नामधारी असतात आणि देशाचा कारभार सरकार राष्ट्रप्रमुखांच्या नावाने चालवते. तरीही राष्ट्रपतींचे काही विशेषाधिकार आहेत्.त्यात निवडणुकीनंतर किंवा सत्तेत असलेले सरकार काही कारणाने सत्तेतून बाहेर गेल्यास नवे सरकार स्थापन करायला कोणाला आमंत्रित करावे हा सर्वात महत्वाचा विशेषाधिकार आहे. आपल्या राज्यघटनेत 'राष्ट्रपती पंतप्रधानांची नियुक्ती करतात आणि पंतप्रधानांच्या सल्ल्याने इतर मंत्र्यांची नियुक्ती करतात' असे म्हटले आहे. पंतप्रधान म्हणून कोणाला नियुक्त करावे याबाबत इतर कोणतेही उल्लेख राज्यघटनेत नाहीत. राष्ट्रपती पंतप्रधान म्हणून लोकसभेत बहुमत असलेल्या पक्षाच्या नेत्यालाच आमंत्रित करतील असे बहुदा घटनासमितीने गृहित धरले असावे. पण पूर्णपणे घटनात्मक विचार केला तर राष्ट्रपती कोणालाही पंतप्रधान म्हणून सरकार बनवायला आमंत्रित करून शपथ देऊ शकतात. अर्थातच असे सरकार लोकसभेत बहुमताअभावी लवकरच गडगडणार हे स्पष्टच आहे पण सरकारची स्थापना व्हायला काही अडचण येऊ नये.दुसरा विशेषाधिकार म्हणजे राष्ट्रपतींनी शपथ दिल्याशिवाय तांत्रिकदृष्ट्या कोणी मंत्री बनू शकत नाही.म्हणजे समजा एखादी व्यक्ती मंत्री बनायला योग्य नाही असे राष्ट्रपतींचे मत असेल आणि त्या कारणाने त्यांनी त्या व्यक्तीस मंत्रीपदाची शपथ द्यायला नकार दिला तर मात्र पेचप्रसंग उभा राहू शकतो. अशा प्रसंगी मार्ग काढायला सर्वोच्च न्यायालयाकडेच धाव घ्यावी लागेल. राष्ट्रपतींनी ठरविले तर ते सरकारची स्थापना होतानाच घटनात्मकदृष्ट्या मोडता घालू शकतात. उदाहरणार्थ २००९ च्या निवडणुकांनंतर राष्ट्रपती प्रतिभा पाटिल यांनी मनमोहन सिंह यांना पंतप्रधान म्हणून सरकार स्थापन करायला आमंत्रित केलेच नसते तर? किंवा 'मनमोहन सिंह माझ्यामते पंतप्रधान व्हायला योग्य नाहीत म्हणून मी त्यांना शपथ देणार नाही' असे म्हटले असते तर?

सुदैवाने भारतात अजूनपर्यंत अशी परिस्थिती आलेली नाही.

बाबासाहेब आंबेडकरांनी राष्ट्रपतींसंदर्भात घटनासमितीपुढे बोलताना ३० डिसेंबर १९४८ रोजी म्हटले : "Under a Parliamentary system of government, there are only two prerogatives which the King or the head of State may exercise. One is the appointment of the Prime Minister and the other is the dissolution of Parliament. With regard to the Prime Minister, it is not possible to avoid vesting the discretion in the President."

यात लोकसभा विसर्जित करायचा राष्ट्रपतींचा विशेषाधिकार अमर्यादित नाही. म्हणजे उद्या राष्ट्रपतींच्या मनात आले तर त्या अचानक १५ वी लोकसभा केंद्रिय मंत्रीमंडळाच्या सल्ल्याशिवाय विसर्जित करू शकणार नाहीत. याचे कारण आपल्या पध्दतीमध्ये केंद्रिय मंत्रीमंडळ (सरकार) राष्ट्रपतींच्या नावे कारभार बघते. आणि एकदा सरकारची स्थापना झाल्यावर राष्ट्रपती केंद्रिय मंत्रीमंडळाच्या शिफारसीशिवाय स्वतंत्रपणे कोणताही निर्णय घेऊ शकत नाहीत. याविषयी अधिक याच लेखात लिहिणार आहे.

भारतात आणिबाणीदरम्यान इंदिरा गांधींच्या सरकारने ४२ वी घटनादुरूस्ती संसदेकडून मंजूर करून घेतली. त्यापूर्वी राष्ट्रपतींवर केंद्रिय मंत्रीमंडळाची शिफारस मान्य केलीच पाहिजे याचे बंधन नव्हते.राष्ट्रपती जरी स्वतंत्रपणे काही करू शकत नसले तरी केंद्रिय मंत्रीमंडळाची शिफारस अमान्य करायचा त्यांना अधिकार होता. पण ४२ व्या घटनादुरूस्तीप्रमाणे ती शिफारस राष्ट्रपतींनी मान्य केलीच पाहिजे असे बंधन राष्ट्रपतींवर टाकण्यात आले. थोडक्यात राष्ट्रपतींचा रबरी शिक्का बनविण्यात आला. पुढे जनता सरकारने १९७८ मध्ये ४४ वी घटनादुरूस्ती करून राष्ट्रपती केंद्रिय मंत्रीमंडळाची शिफारस एकदा पुनर्विचारासाठी केंद्रिय मंत्रीमंडळाकडे परत पाठवू शकतात पण मंत्रीमंडळाने तिच शिफारस पुन्हा केल्यास ती मान्य करायचे बंधन राष्ट्रपतींवर घातले. आजपर्यंत तीन वेळा राष्ट्रपतींनी अशी शिफारस मंत्रीमंडळाकडे पुनर्विचारासाठी पाठवली आहे. राष्ट्रपती नारायणन यांनी १९९७ मध्ये उत्तर प्रदेशात राष्ट्रपती राजवट आणायची गुजराल सरकारची शिफारस तर १९९८ मध्ये बिहारमध्ये राष्ट्रपती राजवट आणायची वाजपेयी सरकारची शिफारस परत पाठवली होती. वाजपेयी सरकारने फेब्रुवारी १९९९ मध्ये बिहारमध्ये राष्ट्रपती राजवट आणायची तीच शिफारस परत राष्ट्रपतींना केल्यानंतर ती नारायणन यांना मान्य करावी लागली. तसेच 'लाभाचे पद' संबंधीचा कायदा राष्ट्रपती कलाम यांनी मनमोहन सिंह सरकारकडे परत पाठवला.

तरीही राष्ट्रपतींवर अशी शिफारस मान्य करायची कालमर्यादा राज्यघटनेत नाही. राष्ट्रपतींनी सरकारला त्रास द्यायचे ठरविले तर त्यांनी अशा शिफारसीवर काहीही निर्णय न घेता ती पाडून ठेवली तर सरकारने संसदेतून पास करून घेतलेले कोणतेच विधेयक कायदा होऊ शकणार नाही आणि सरकारला कारभार करणे कठिण होईल.

सरकारची अशीच अडचण राज्यसभा स्वतंत्रपणे आणि राष्ट्रपती आणि राज्यसभा मिळून करू शकतात. राज्यसभेच्या सभासदांची निवड राज्य विधानसभांचे सदस्य करतात. पूर्वी राजीव गांधी आणि वाजपेयी पंतप्रधान असताना केंद्रात सत्ताधारी असलेल्या पक्षांचा विविध राज्यांमध्ये एकामागोमाग एक पराभव झाले. राजीव गांधींच्या पक्षाचा १९८५ मध्ये पंजाब आणि आसाम, १९८७ मध्ये हरियाणा, केरळ आणि पश्चिम बंगाल तर १९८९ मध्ये तामिळनाडूत पराभव झाला. तर वाजपेयी सरकारचा १९९८-९९ च्या पहिल्या इनिन्गमध्ये त्यांच्या पक्षाचा दिल्ली, राजस्थान आणि मध्य प्रदेश मध्ये तर १९९९-२००४ च्या इनिन्गमध्ये २००० साली बिहारमध्ये, २००१ मध्ये तामिळनाडू, केरळ, पश्चिम बंगाल आणि आसाममध्ये तर २००२ मध्ये उत्तर प्रदेश, उत्तराखंड, जम्मू काश्मीर आणि पंजाबमध्ये पराभव झाला. आता अशा विरोधी पक्षांचे प्राबल्य असलेल्या राज्य विधानसभांमधून अर्थातच विरोधी पक्षाचे सदस्य राज्यसभेवर अधिक प्रमाणात निवडून जातील. अशा वेळी सत्ताधारी पक्षाचे लोकसभेत बहुमत आणि राज्यसभेत विरोधी पक्षांचे बहुमत अशी परिस्थिती येऊ शकते. सरकार लोकसभेला जबाबदार असते राज्यसभेला नाही त्यामुळे राज्यसभेत सरकारचा पराभव झाला तरी सरकारवर राजीनाम्याचे बंधन नाही.

राज्यसभा सरकारवर अविश्वासाचा ठराव पास करू शकत नाही.तसेच अर्थविधेयकावर केवळ लोकसभेची मंजुरी आवश्यक असते. पण या दोन गोष्टी सोडल्या तर राज्यसभा लोकसभेइतकीच बलिष्ठ आहे.कारण सरकारने आणलेले अर्थविधेयक वगळता इतर कोणतेही विधेयक लोकसभेबरोबरच राज्यसभेत मंजूर व्हावे लागते. उदाहरणाच्या सोयीसाठी लोकसभेत ५४० (५४५ ऐवजी) सदस्य आहेत असे समजू. राज्यसभेत २५० सदस्य आहेतच. समजा सत्ताधारी पक्षाला लोकसभेत काठावरचे बहुमत आहे-- सत्ताधारी पक्षाचे लोकसभेत २७२ तर विरोधी पक्षाचे २६८ सदस्य आहेत. तसेच राज्यसभेच्या २५० पैकी सत्ताधारी पक्षाचे १०० तर विरोधी पक्षाचे १५० सदस्य आहेत असे समजू. अशी परिस्थिती सत्ताधारी पक्षाचा विविध राज्यांमध्ये पराभव झाला तर येऊ शकते. आता विरोधी पक्षांनी आडमुठेपणा केल्यास लोकसभेत सरकारने आणलेले विधेयक मंजुर झाले तरी राज्यसभेत मात्र नामंजूर होईल. यावर उपाय म्हणजे दोन्ही सभागृहांची संयुक्त बैठक घेणे आणि त्यात ते विधेयक मंजुर करून घ्यायचा प्रयत्न करणे. अशा संयुक्त बैठकीत सत्ताधारी पक्षाचे ३७२ तर विरोधी पक्षाचे ४१८ सदस्य असतील. म्हणजे अशा संयुक्त बैठकीतही ते विधेयक नामंजूर होणार! म्हणजेच अर्थ विधेयक सोडून प्रत्येक विधेयकाची राज्यसभा वासलात लावू शकेल आणि सरकारला कारभार करणे कठिण होईल(हे त्या पुस्तकातील शब्द आहेत).

राज्यसभेचे सदस्य लोकसभेच्या सदस्यांबरोबरच राष्ट्रपतीपदाच्या निवडणुकीत मतदान करतात. वरील परिस्थितीत राष्ट्रपतीपदाच्या निवडणुकीत विरोधी पक्षांचा उमेदवार निवडून यायची शक्यता आहेच. असे राष्ट्रपती आणि राज्यसभेतील बहुमतवाला पक्ष यांचे सख्य झाले तर ते सरकारसाठी मोठी डोकेदुखी निर्माण करू शकतात (पुस्तकातील शब्द). त्यातून सरकारात असलेल्या पक्षाने राष्ट्रपतींविरूध्द महाभियोग आणून त्यांना पदावरून दूर करायचा प्रयत्न केला तर त्यातही राज्यसभेच्या सदस्यांना मतदान करायचा अधिकार असल्यामुळे राष्ट्रपतींना पदावरून हटविणेही सरकारात असलेल्या पक्षाला शक्य होणार नाही.

हे सगळे कल्पनारंजन वाटू शकते. पण गेल्या काही वर्षांमध्ये सत्ताधारी आणि विरोधी पक्षांमधील तेढ मोठ्या प्रमाणावर वाढली आहे. २००२ मध्ये एन.डी.ए चा एकामागोमाग एक राज्य विधानसभा निवडणुकांमध्ये पराभव होत होता तेव्हा ही परिस्थिती सत्यात उतरणार की काय असे मला वाटले होते. २००२ च्या राष्ट्रपतीपदाच्या निवडणुकीच्या वेळी एन.डी.ए कडे मोठ्या राज्यांमध्ये (आणि म्हणून राष्ट्रपतीपदाच्या निवडणुकीत अधिक वजन असलेल्या) केवळ आंध्र प्रदेश, गुजरात, झारखंड, हरियाणा आणि ओरिसा विधानसभांमध्ये बहुमत होते.तसेच हिमाचल प्रदेश आणि गोवा विधानसभांमध्ये काठावरचे बहुमत होते. पण तामिळनाडू, केरळ, कर्नाटक, महाराष्ट्र, मध्य प्रदेश, छत्तिसगड, बिहार, पश्चिम बंगाल, आसाम, उत्तर प्रदेश, उत्तराखंड, राजस्थान आणि पंजाब या मोठ्या प्रदेशात विधानसभांमध्ये विरोधी पक्षांचे प्राबल्य होते.त्यावेळी एन.डी.ए ने कलामसाहेबांसारखा ’विरोध करता न येण्याजोगा’ उमेदवार आणला म्हणून ठिक झाले नाहीतर राष्ट्रपतीपदाची निवडणुक अटीतटीची होऊन एन.डी.ए च्या उमेदवाराचा पराभव होणे अशक्य नव्हते. त्यावेळी वर उल्लेख केलेली परिस्थिती यायचा संभव होताच.नशीबाने ते तसे झाले नाही. पण भविष्यात तसे होणारच नाही असे खात्रीने सांगता येणार नाही.

तेव्हा या लेखाचा उद्देश म्हणजे भविष्यात चुकूनमाकून अशी वेळ आली तर क्लिंटनचा लेख लक्षात ठेवा ही विनंती ;) आणि दुसरे म्हणजे अशा पळवाटा प्रत्येक पध्दतीत निघू शकतात आणि कोणतीच पध्दत दोषांपासून मुक्त नाही. तेव्हा देशातील राजकारणाचा अभ्यास करताना ही गोष्ट लक्षात घेतली पाहिजे. आंबेडकरांनी म्हटले होते की नुसती राज्यघटना चांगली असून उपयोग नाही. ती राबविणारे लोक जर परिपक्व नसतील तर ते सर्वोत्कृष्ट राज्यघटनेचा पराभव करू शकतात. असो.

विल्यम जेफरसन क्लिंटन